Почему социальные государственные программы редко работают

В своей революционной книге лауреаты Нобелевской премии по экономике 2019 года Абхиджит Банерджи и Эстер Дюфло показывают, как экономическая наука, когда ее правильно применяют, может помочь нам преодолеть самые трудные экономические и социальные проблемы современности. Основываясь на самых передовых исследованиях в области экономики и многолетнем поиске наиболее эффективных решений для борьбы с крайней бедностью, книга убедительно обосновывает разумный интервенционизм и общество, построенное на сострадании и уважении. Публикуем отрывок, посвященный сложностям, связанным с реализацией социальных программ помощи нуждающимся.

.marker { background: #FFE3E0; background: linear-gradient(180deg,rgba(255,255,255,0) 45%, #FFE3E0 55%); } .disclamer { display: block; background-color:#f3f9f9; font-family:sans-serif; font-size: smaller; text-align: left; padding: 10px; }

Экономическая наука в тяжелые времена. Продуманные решения самых важных проблем современности

Абхиджит Банерджи, Эстер Дюфло

Издательство Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара, 2021

В настоящее время нет ничего более изысканного, по крайней мере среди социальных программ, чем концепция универсального базового дохода. Элегантная в своей простоте, подобно модерну середины века, она популярна среди предпринимателей Кремниевой долины, специалистов медиа, философов и экономистов определенного рода, среди некоторых политиков. Согласно этой концепции, правительство должно выплачивать каждому достаточно существенный гарантированный базовый доход (в Соединенных Штатах говорили о сумме в 1000 долларов в месяц) независимо от его потребностей.

Подобные деньги были бы мелочью для Билла Гейтса, но достаточно приличной суммой для безработного, позволив ему, если бы до этого дошло, прожить всю жизнь так и не устроившись на оплачиваемую работу. Людям из Кремниевой долины это нравится, поскольку они беспокоятся, что их инновации приведут к исчезновению многих рабочих мест.

Бенуа Амон, кандидат от социалистов на пост президента Франции вместо Франсуа Олланда, ссылался на универсальный базовый доход, чтобы оживить свою обреченную кампанию; Хиллари Клинтон упоминала о нем время от времени (она тоже проиграла); в Швейцарии был референдум по этому поводу (но только четверть избирателей проголосовали за него); в Индии он недавно появился в официальном документе Министерства финансов, и обе конкурирующие на выборах партии упоминали в своих программах некоторый вариант безусловных денежных трансфертов, но не предполагая его всеобщее применение.

Многих экономистов, начиная по меньшей мере с Милтона Фридмана, привлекает то, что концепция универсального базового дохода предполагает невмешательство государства

Как мы уже говорили, многие из них привыкли считать, что люди лучше знают, что хорошо для них самих, и не видят причин полагать, что правительственный бюрократ знает это лучше. Для экономистов передача получателям пособий живых денег — это, несомненно, правильная вещь; человек сам знает, что лучше всего с ними сделать.

Если ему нужна еда, то он купит еду, а если потребность в одежде выше, то он должен иметь право выбора. Те программы помощи, которые подобны принятой в США программе льготной покупки продуктов, предполагают чрезмерную опеку. Точно так же выдача денег в качестве вознаграждения за тот или иной вид «хорошего поведения», как это делается в рамках программ обусловленных денежных трансфертов, таких как мексиканская Progresa/Oportunidades/Prospera и ее многочисленные подражатели, просто является беспричинной дрессировкой людей. Люди и сами будут себя хорошо вести, без побуждения со стороны правительства, а если они считают, что определенное поведение не в их интересах, то правы, скорее всего, окажутся сами люди, а не правительство. Когда левое мексиканское правительство объявило о своем намерении заменить Prospera безусловным трансфертом в 2019 году, оно сослалось на то, что «медицинские семинары, медицинские проверки (и другие обязательства) были бременем для женщин».

Существует и еще одна очень привлекательная сторона таких программ, которые имеют универсальный характер и не предполагают таргетирования и мониторинга. Большинство социальных программ организованы на основе очень сложных правил отбора и контроля, чтобы ими могли воспользоваться только те, кто действительно нуждается. Обеспечение условий для обучения детей и прохождения ими медицинских осмотров обходится недешево: в Мексике, чтобы домохозяйство получило сто песо, мексиканскому правительству приходится платить дополнительные десять песо.

Из этих десяти песо 34% идет на оплату расходов по идентификации получателей помощи, а еще 25% используется для обеспечения соблюдения условий получения трансферта. Кроме того, в результате постоянного умножения разных правил становится трудно подать заявление на социальную помощь, а это может привести к тому, что круг получателей станет гораздо уже необходимого.

Однажды Эстер работала в исследовательской группе, которая изучала принятую в Марокко программу, дававшую домохозяйствам право на субсидируемый государством заем на подключение их домов к водопроводу. В частности, группа оценивала работу французской компании Veolia, которая реализовывала эту программу. Когда они впервые посетили местность, жителям которой было предложено принять участие в программе, им был с гордостью продемонстрирован «автобус Veolia», объезжавший кварталы, чтобы проинформировать о новой программе.

Странно, но никого из местных жителей в автобусе не было

Когда Эстер стала обходить дома, то выяснилось, что люди часто имели смутное представление о программе, но не знали, как подать на нее заявление. Процедура, как оказалось, была не так проста.

Этого нельзя было сделать в автобусе. Потенциальные клиенты должны были обратиться в мэрию с рядом документов, подтверждающих их проживание и право на собственность. Они должны были заполнить заявление и вернуться через несколько недель, чтобы узнать, было ли оно одобрено. Эстер и ее коллеги предложили организовать простую услугу: оперативный сотрудник приедет к вам домой, сделает ксерокопии соответствующих документов, заполнит заявление и доставит его в мэрию. Результаты были чрезвычайно эффективны — уровень регистрации увеличился в семь раз.

Что еще хуже, те, кто особенно напуган сложностью процесса подачи заявления, часто оказываются самыми нуждающимися. В Дели вдовы и разведенные женщины, живущие в нищете, имеют право на ежемесячную пенсию в размере 1500 рупий (или 85 долларов США по ППС с поправкой на стоимость жизни), что является значительной суммой для этих женщин, но степень охвата такими пособиями невелика. Обследование Всемирного банка показало, что две трети женщин, имеющих право на получение пенсии, не были включены в программу. Одной из причин может быть сам процесс подачи заявки, требующий выполнения сложных правил, непонятных большинству людей, которые не способны пройти его полностью.

Чтобы понять, в какой степени знание правил или сами правила препятствовали обращению за этими пенсиями, было проведено исследование, в котором отобрали 1200 женщин, имевших право на него претендовать, а затем они случайным образом были разделены на четыре группы. Первая группа была контрольной; вторая группа получила информацию о программе; третья группа получила информацию и некоторую помощь в процессе подачи заявки; и последняя группа получила информацию, помощь, и, кроме того, местный представитель НПО сопроводил членов этой группы в соответствующее ведомство для подачи заявки. Предоставление информации увеличило число женщин, которые начали процесс подачи заявки, но число женщин, которые фактически завершили его, увеличилось незначительно. Напротив, помощь им в этом процессе привела к большему количеству заявок.

Женщины, получившие помощь, имели на 6 процентных пунктов больше шансов совершить все необходимые шаги, а те, кого сопроводили в ведомство, имели на 11 процентных пунктов больше шансов подать заявление, что почти вдвое превышает базовый уровень.

Важно отметить, что наиболее уязвимые женщины (неграмотные, не включенные в политические сети) извлекли наибольшую выгоду из этого вмешательства, что согласуется с мнением о том, что они с наибольшей вероятностью будут исключены из существующего процесса. Но даже при наличии помощи доля заявивших о своих притязаниях на получение пенсии среди участниц эксперимента составила всего 26%. Очевидно, это объясняется тем, что женщины не верили в способность правительства выполнять свои обязательства и поэтому не видели смысла в том, чтобы плясать под чужую дудку.

То же самое относится и к Соединенным Штатам. В период с 2008 по 2014 год число детей, получающих бесплатные обеды в школе, увеличилось на несколько миллионов, после того, как было решено автоматически предоставлять их всем детям родителей, которые явно относятся к бедным, так как уже охвачены другими программами борьбы с бедностью. Но на самом деле право на бесплатный обед у детей бедных появилось еще в 2004 году, после изменения правил, но тогда родители должны были специально обращаться за таким пособием и этого не произошло.

Или возьмем пример программы льготной покупки продуктов. В ходе полевого эксперимента 30 000 пожилых людей, которые не участвовали в этой программе, но очевидно имели на это право, были случайным образом разделены на три группы: первая группа была контрольной, второй группе сообщили о том, что у них, скорее всего, есть право на участие, а третьей не только предоставили информацию, но и помогли подать заявку. Через 9 месяцев из контрольной группы заявку подало 6%, информация увеличила число подавших до 11%, а дополнительная помощь — до 18%.

Не помогает и то, что отождествление себя с бедными сопровождается в Соединенных Штатах определенной стигмой, что является продуктом неослабевающей веры в то, что преуспеть может каждый, хотя факты, как мы уже обсуждали, этому противоречат

Поэтому многие люди сопротивляются признанию самим себе или другим, что они достаточно бедны, чтобы получить право на помощь. Мы столкнулись с интересным примером этого, когда проводили исследование положения низкооплачиваемых работников в Калифорнии. Как видно из названия, в прошлом «продуктовые талоны» представляли собой небольшие бумажные листки. В наше время «получатели талонов» используют выпускаемые государством карты электронной системы выплаты пособий, которые, подобно обычным дебетовым картам, считываются на кассах магазинов, что позволяет избежать стигматизирующей ситуации передачи талонов.

Но не все люди, имеющие право на участие в программе льготной покупки продуктов, знают это. Эксперимент проводился в офисах компании H&R Block, занимающейся оформлением налоговой документации. В январе эти офисы в основном посещают работники с низкими доходами, которые подают заявления на возврат налогов. В некоторых из этих офисов, выбранных по жребию, тем, кто, по всей видимости, имеет право на льготную покупку продуктов, выдавались оформленные рекламной фирмой брошюры, в которых местная карта электронной системы выплаты пособий была названа «Золотая карта преимуществ штата».

Карта описывалась как способ «получить больше в продуктовом магазине», а акцент был сделан на том, что получить ее имеют право семьи рабочих. При этом членов контрольной группы, в других офисах H&R Block, спрашивали, хотят ли они пройти проверку на получение «продуктовых талонов», а выдаваемые им брошюры были разработаны с применением более привычного языка программы. В обоих случаях в офисах были размещены плакаты, подчеркивающие основную идею. В результате было обнаружено, что если наименование «продовольственные талоны» не использовалось, то клиенты обнаруживали гораздо большую заинтересованность.

Напротив, убежденность в том, что они будут несправедливо исключены из программы, может отбить охоту подавать заявление у тех, кто больше всего в ней нуждается. Вот почему организации, работающие с крайне бедными слоями населения, решительно заявляют о необходимости универсальности социальных услуг. Когда Тьерри Рош, в то время бездомный во Франции, услышал, что французское правительство собирается помочь 30% бедных избежать нищеты, его реакция была такой: «Ясно, что я и моя семья, мы не войдем в это число». Далее он продолжил: «Если поддержка будет не для всех, я уверен, что меня вышвырнут».

После того как всю жизнь его «вышвыривали», он отказался от попыток получить помощь. Подобный контрпродуктивный пессимизм был обнаружен и в Марокко. Эстер и ее коллеги проводили сравнение эффективности программы Тайсир, традиционных обусловленных денежных трансфертов, требующих посещения школы детьми, и плана безусловных денежных трансфертов, который был предназначен для помощи родителям обучать своих детей, но на самом деле не требовал регулярного посещения школы.

Во время полевых работ по проекту, Эстер посетила семью, которая не была включена в программу обусловленных денежных трансфертов. Она спросила почему. В семье было трое детей подходящего возраста, и все они учились в школе. Отец объяснил, что он часто работает поденщиком за пределами деревни в течение целого дня или даже нескольких дней подряд, поэтому он не может быть уверен, что его дети регулярно посещают занятия. Он боялся, что они будут отсутствовать слишком часто и в конечном итоге он не только лишится пособия, но и будет выглядеть плохим родителем.

Данные свидетельствуют, что эта семья не является исключением. Некоторые семьи, где дети вероятнее всего могли бросить школу, отказывались от обусловленных денежных трансфертов, потому что не были уверены, что смогут соответствовать необходимым требованиям. Похоже, они хотели избежать позорного исключения из программы за плохие показатели и предпочли исключить себя сами. В результате безусловный денежный трансферт, представленный как способ помочь семьям обучать своих детей, а не как условие, оказался более эффективным в повышении уровня образования для этих уязвимых семей (и столь же эффективным для всех остальных).

В рубрике «Открытое чтение» мы публикуем отрывки из книг в том виде, в котором их предоставляют издатели. Незначительные сокращения обозначены многоточием в квадратных скобках. Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.